OIKEUSKANSLERINVIRASTOLLE

Asia: Kantelu oikeuskanslerille koskien sosiaali- ja terveysministeriön ja asiasta vastaavan ministerin toimintaa sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämistä koskevan uudistuksen valmistelun yhteydessä

Kantelija: Parkanon ja Ähtärin kaupungit

Kantelijan prosessiosoite: Parkanon kaupunki, PL 14, Parkanontie 37, 39701 Parkano, kaupunki@parkano.fi

 

1. Kantelun kohteena oleva viranomainen ja menettely

Parkanon ja Ähtärin kaupungit (”Kantelijat”) pyytävät kunnioittavasti, että oikeuskansleri tutkisi viipymättä tässä kantelussa kuvatun sosiaali- ja terveysministeriön (”STM”) sekä asiasta vastaavan ministerin toiminnan lainmukaisuuden sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevan lainsäädännön (”sote-lainsäädäntö”) valmistelun aikana ja ryhtyisi asiassa saadun selvityksen johdosta aiheellisiksi katsomiinsa toimenpiteisiin.

Sote-lainsäädännöllä mitätöisiin taannehtivasti eräitä kuntien ja kuntayhtymien solmimia sote-palvelutuotantoa koskevia ulkoistussopimuksia. STM ei kuitenkaan ole lainvalmistelun aikana selvittänyt sopimuksissa osapuolina olevilta julkisyhteisöiltä näiden näkemyksiä mitätöitäväksi ehdotettujen ulkoistussopimusten tosiasiallisista vaikutuksista perustuslain 19 §:n 3 momentin turvaamien sosiaali- ja terveyspalveluiden saatavuuteen tai sopimusten mitätöinnin vaikutuksista em. perusoikeuden toteutumiseen. Kantelija katsoo, että STM on tältä osin rikkonut sote-lainsäädännön valmistelun yhteydessä huomioon otettavaa hallinto-oikeudellista sääntelyä, lainvalmistelua koskevia ohjeita sekä hyvän lainvalmistelun yleisiä periaatteita.

STM ja ministeri ovat myös väittäneet julkisuudessa, että eräät sosiaali- ja terveydenhuollon ulkoistussopimukset olisivat nykyisellään Suomen perustuslain vastaisia. STM:n ja ministerin esittämät väitteet eivät perustu toimivaltaisten tuomioistuinten suorittamaan kyseisten sopimusten oikeudelliseen arviointiin, vaan STM:n ja ministerin tekemään tulkintaan sopimusten lainvastaisuudesta. Kantelija pyytää kunnioittavasti, että oikeuskansleri tutkisi STM:n ja ministerin toiminnan lainmukaisuuden myös tältä osin.

Laaja joukko sote-ulkoistuksia tehneitä kuntia on esittänyt asian valmistelusta huolensa Valtioneuvostolle kirjeessä 7.10.2020, ja myös Korkein hallinto-oikeus kiinnittää asiaan huomiota lausunnossaan (kohta 5. Hankintalaki ja sopimusten mitättömyys).

2. Kantelun perustelut

2.1 Asian tausta

Sote-lainsäädäntöä koskeva luonnos hallituksen esitykseksi (”HE-luonnos”) toimitettiin lausuntokierrokselle 15.6.2020. HE-luonnoksessa ehdotetulla sote-lainsäädännöllä tulee olemaan olennaisia ja kauaskantoisia vaikutuksia koko Suomen julkisen sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmän tulevalle kehitykselle. Asian mittasuhteisiin nähden sote-lainsäädännön valmistelu on kuitenkin edennyt erittäin nopeasti ja STM:n tarkoituksena on saattaa HE-luonnos eduskunnan käsiteltäväksi jo joulukuussa 2020.

HE-luonnoksella ehdotetaan muun ohella säädettäväksi laki sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta (”sote-voimaanpanolaki”). Sote-voimaanpanolain 28 §:ssä säädettäisiin taannehtivasti sellaisten voimassa olevien palvelusopimusten mitättömyydestä, jotka eivät vastaisi ehdotetun sote-järjestämislain 8 ja 12 §:n vaatimuksia.  HE-luonnoksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan tältä osin, että sellaiset sopimukset olisivat mitättömiä, joissa perusterveydenhuollon tai erikoissairaanhoidon palveluja olisi ulkoistettu laajasti siten, ettei sote-maakunnalle jäisi riittävää osaamista, omaa palvelutuotantoa tai ohjausmahdollisuutta. HE-luonnoksen mukaan mitättömyydestä tulee säätää lailla, jotta lainvastaisia sopimuksia ei jäisi voimaan ja jotta sote-maakunta voi kantaa järjestämisvastuuseen kuuluvat vastuunsa koko maakunnan alueella.[1]

HE-luonnoksessa on nimenomaisesti yksilöity eräitä voimassa olevia kuntien solmimia sosiaali- ja terveydenhuollon ulkoistussopimuksia (ml. Parkanon kaupungin ja Pihlajalinnan välinen, 12.12.2014 solmittu ulkoistussopimus) sellaisiksi sopimuksiksi, jotka tulisi STM:n arvion mukaan katsoa lainvastaisiksi uuden lainsäädännön voimaan tulon jälkeen ja jotka tulisivat täten mitätöitymään sote-voimaanpanolain 28 §:n nojalla[2].

Sote-voimaanpanolain 28 §:n mukainen voimassa olevien palvelusopimusten taannehtiva mitätöinti merkitsee toteutuessaan olennaista puuttumista sopimusosapuolten perustuslailla turvattuihin perusoikeuksiin. Tämä on todettu myös HE-luonnoksessa, jossa on käsitelty sote-voimaanpanolain 28 §:n suhdetta perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaiseen omaisuuden suojaan. Kyseisen perustuslain säännöksen mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. HE-luonnoksessa todetaan omaisuuden perustuslainsuojan turvaavan myös sopimussuhteiden pysyvyyttä sekä sopimusosapuolten perusteltuja odotuksia sopimussuhteissa. Suojan piiriin kuuluu myös oikeus luottaa siihen, että sopimussuhteiden olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevä lainsäädäntö on pysyvää siltä osin kuin sen muuttaminen heikentäisi kohtuuttomasti sopimuspuolten asemaa.[3] Myös perustuslakivaliokunan aiemmassa lausuntokäytännössä sopimussuhteiden pätevyyteen taannehtivasti vaikuttavan sääntelyn on katsottu olevan varsin pitkälle ulottuvaa.[4]

Koska ehdotetulla sääntelyllä puututtaisiin poikkeuksellisella tavalla sopimusosapuolten perustuslailla turvattuihin oikeuksiin, tulisi lainvalmistelusta vastaavan ministeriön selvittää huolellisesti ehdotetun sääntelyn vaikutuksia ko. osapuoliin sekä perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisena perusoikeutena turvattujen riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden saatavuuteen palvelutuotantoaan ulkoistaneissa kunnissa. HE-luonnoksen perusteella on kuitenkin ilmeistä, että sote-voimaanpanolain 28 §:ssä ehdotetun ulkoistussopimusten taannehtivan mitätöinnin tarkkoja vaikutuksia ei ole pystytty arvioimaan luotettavasti.[5] STM ei ole HE-luonnoksen valmistelun yhteydessä myöskään kuullut sote-palvelutuotantoaan ulkoistaneita kuntia selvittääkseen näiden käsityksiä mitätöitäväksi ehdotettujen sopimusten vaikutuksista palveluiden saatavuuteen ko. kunnissa. HE-luonnoksesta ei myöskään käy ilmi, että kyseisten sopimusten ehtoja olisi tarkasteltu yksityiskohtaisesti lainvalmisteluprosessin aikana. Näin ollen on kyseenalaista, ovatko HE-luonnoksessa esitetyt arviot kyseisten sopimusten mitätöitymisestä ehdotetun sote-voimaanpanolain 28 §:n nojalla ylipäätään oikeudellisesti perusteltuja.

2.2 STM ei ole selvittänyt sote-palvelutuotantoaan ulkoistaneilta kunnilta näiden käsityksiä ulkoistussopimusten tosiasiallisissta vaikutuksista perustuslain turvaamien palveluiden saatavuuteen

Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Näitä hyvän hallinnon periaatteita turvaavia säännöksiä on etenkin hallintolaissa (434/2003, muutoksineen). Vaikka hallintolakia ei välittömästi sovelleta viranomaisen toimintaan lainvalmistelussa ja lainsäädäntövallan käytössä, viranomaisen on myös näissä tehtävissä toimittava hyvän hallinnon keskeisten periaatteiden mukaisesti ja kiinnitettävä huomiota etenkin hallinnon oikeusperiaatteisiin. Lisäksi soveltuvin osin velvoittavaa merkitystä on ainakin hallintolain säännöksillä, jotka määrittelevät asian riittävää ja asianmukaista selvittämistä, kuulemista ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamista sekä perusteluvelvollisuutta.[6] Arvioitaessa STM:n lainvalmistelussa noudattaman menettelyn asianmukaisuutta merkitystä on annettava myös valtioneuvoston sekä ministeriöiden laatimille sisäisille lainvalmistelumenettelyä koskeville ohjeille.

Kantelijan käsityksen mukaan STM:n menettely lainvalmisteluprosessin aikana on loukannut hallintolain 6 §:ssä säädettyjä hallinnon oikeusperiaatteita. Kantelija kiinnittää oikeuskanslerin huomiota erityisesti siihen, ettei STM ole pyrkinyt millään tavoin selvittämään mitätöitäväksi ehdotettujen ulkoistussopimusten osapuolina olevilta kunnilta näiden käsityksiä kyseisten sopimusten vaikutuksista järjestämisvastuulleen kuuluvien ja perustuslain 19 §:n 3 momentin turvaamien riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden saatavuuteen. Hallintolain 6 §:n mukaisten hallinnon oikeusperiaatteiden toteutuminen lainvalmistelussa olisi edellyttänyt STM:ltä aktiivista sopimusosapuolten asiaa koskevien näkemysten selvittämistä sekä huolellista arviota ehdotetun sopimusten mitätöinnin vaikutuksista perustuslain 19 §:n 3 momentin turvaaman perusoikeuden toteutumiseen.

STM on toiminut sote-lainsäädännön valmistelun yhteydessä kyseenalaisesti myös asian riittävää selvittämistä ja asianosaisen kuulemista koskevan hallinto-oikeudellisen sääntelyn kannalta. Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Lisäksi hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Asianosaisen kuuleminen palvelee asian huolellista selvittämistä, ja tällä tavoin myös edistää viranomaistoiminnan tasapuolisuutta yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti. Hallintolain asianosaisen kuulemista koskevan 34 §:n perustelujen mukaan kuulluksi tulemisen oikeutta on perinteisesti pidetty oikeusturvaa edistävänä periaatteena. Tämän lisäksi kuulemisen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta.[7]

Kuulemisen järjestämistä pidetään vakiintuneesti olennaisena osana lainsäädäntömenettelyä, ja siihen liittyen on myös laadittu valtioneuvoston sisäisiä ohjeita. Ministeriön harkintavaltaan asioiden valmistelun yhteydessä jää kussakin tapauksessa, mitä tahoja kuullaan ja millä tavalla. Oikeusministeriön muistiossa lainvalmistelusta on tältä osin todettu seuraavaa (alleviivaus tässä):

”… kuulemisen tavoitteena on säädösvalmistelun avoimuus ja hyvä laatu. Lisäksi sillä pyritään selvittämään valmisteluun liittyviä erilaisia näkökohtia. Laajemmin tavoitteena on luottamuksen parantaminen ja säädösten noudattamisen parantaminen. … Erityisesti laajoissa hankkeissa vaikuttamismahdollisuuksia tulisi järjestää useassa vaiheessa. Kuulemisen menetelmät tulisi ehdotuksen mukaan valitaan [sic] hankkeen laajuuden, tavoitteiden ja tavoiteltavien sidosryhmien perusteella. … Merkittävät hankkeet tulisi valmistella yleensä monijäsenisissä valmisteluelimissä, joissa on hankkeen kannalta keskeisten viranomaisten ja muiden sidosryhmien edustajat. … Ohjeen mukaan valmistuneesta säädösehdotuksesta tulisi pyytää organisaatioilta aina kirjallinen lausunto. Pyytämättä jättäminen voisi tapahtua vain perustellusta syystä ja menettely tulee perustella hallituksen esityksessä tai esittelymuistiossa.”[8]

STM:n menettely sote-lainsäädännön valmistelun aikana ei ole vastannut edellä kuvattuja lainvalmistelua ohjaavia yleisiä periaatteita. Edellä esitetyllä tavalla STM ei ole lainvalmistelumenettelyn aikana pyrkinyt selvittämään mitätöitäväksi ehdotettujen ulkoistussopimusten osapuolina olevilta kunnilta näiden käsityksiä kyseisten sopimusten vaikutuksista ko. kuntien järjestämisvastuulle kuuluvien ja perustuslain 19 §:n 3 momentin turvaamien riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden saatavuuteen.

Edellä kuvattu STM:n sote-lainsäädännön valmistelussa noudattama menettely ei turvaa myöskään eduskunnan oikeutta saada riittävä selvitys niistä seikoista, joihin STM vetoaa HE-luonnoksessa perusteena eräiden ulkoistussopimusten taannehtivalle mitätöinnille. Kantelija kiinnittää tältä osin oikeuskanslerin huomiota perustuslakivaliokunnan hiljattain antamaan lausuntoon, jossa perustuslakivaliokunta on todennut seuraavaa (alleviivaus tässä):

”Hallintovaliokunnan lausunnossa (HaVL 7/2020 vp) tuodaan esille se, että eduskunnalle on tarpeen selvittää myös riittävän seikkaperäisesti ratkaisujen ja esimerkiksi talousarvioehdotuksen mitoituksen perusteet perusteluineen. Tätä ja riittävän seikkaperäistä eduskunnan tietojensaantia koskevat yleinen perusteluvelvollisuus ja se, että asiassa tuodaan esille sekä esityksen puolesta että sitä vastaan olevat näkökohdat monipuolisella ja objektiivisella tavalla ja eduskunnan käsittelyn kannalta riittävän seikkaperäisesti. Ministeriön virkavalmistelun tehtävänä ei ole edistää tietyn esityksen läpimenoa mitenkään muutoin kuin objektiivisella ja riittävän seikkaperäisellä valmistelulla ja asioiden selvittämisellä. Hyvää asian selvittämistä on myös se, että esimerkiksi asiantuntijakuulemisessa tuodaan esille, ettei kyseisellä asiantuntijalla ole asiasta tietoa tai että tieto on epävarmaa.”[9]

STM ei ole sote-lainsäädännön valmistelun yhteydessä pyrkinyt hankkimaan riittävää selvitystä niistä seikoista, joiden STM katsoo HE-luonnoksessa esittämällään tavalla puoltavan voimassa olevien ulkoistussopimusten valtiosääntöoikeudellisesti poikkeuksellista taannehtivaa mitätöintiä. Ehdotetun sääntelyn objektiivisen ja riittävän seikkaperäisen valmistelun ja selvittämisen toteutuminen olisi edellyttänyt ainakin sopimusten osapuolten kuulemista lainvalmisteluprosessin eri vaiheisssa, sopimusten tosiasiallisten vaikutusten huolellista arviointia sekä selon ottamista sopimusten sisällöstä (ts. sopimusehdoista). Edellä esitetyllä tavalla STM on kuitenkin laiminlyönyt tämän velvollisuutensa sote-lainsäädännön valmistelun yhteydessä.

2.3 STM ja ministeri ovat esittäneet julkisuudessa perusteettomia väitteitä voimassa olevien ulkoistussopimusten lainvastaisuudesta

Kuten todettua, STM on HE-luonnoksen perusteluissa nimenomaisesti yksilöinyt eräitä ulkoistussopimuksia, jotka tulisi STM:n arvion mukaan katsoa laittomiksi ehdotetun sote-lainsäädännön tultua voimaan. Myös ministeriön 5.6.2020 valtioneuvoston tiedotustilaisuudessa käyttämässä esitysmateriaalissa on todettu, että osa nykyisistä ulkoistussopimuksista ei täyttäisi valmisteltavan ja jatkossa voimaan tulevan lainsäädännön kriteereitä ja viitattu tältä osin ”lainvastaisiin sopimuksiin”.

Sen lisäksi, että HE-luonnoksessa arvioidaan ennakoivasti voimassa olevan lainsäädännön mukaan täysin pätevien sopimusten mahdollista tulevaa lainvastaisuutta hankkimatta riittävää selvitystä tämän arvioinnin tueksi, ministeriöstä on myös esitetty julkisuudessa vastaavia arvioita. Ministeri on muun ohella julkisesti kehottanut kuntia pidättäytymään tekemästä sellaisia uusia sopimuksia, jotka saattaisivat olla myöhemmin voimaan tulevan sote-lainsäädännön vastaisia.[10] Peruspalveluministerin toisaalla antaman haastattelun  yhteydessä Mänttä-Vilppulan, Parkanon ja Jämsän alueen ulkoistussopimusten on puolestaan esitetty olevan ”perustuslaillisen tarkastelun kohteena”[11].

Edellä kuvattu STM:n ja ministerin julkisesti suorittama yksittäisten sopimusten ”lainvastaisuuden” ennakollinen arviointi sotii perustuslain 3 §:n ilmentämää vallan kolmijako-oppia sekä perustuslain 21 §:ssä taattua oikeusturvaperiaatetta vastaan. Yksittäisen oikeustoimen lainmukaisuuden arviointi kuuluu kulloinkin toimivaltaiselle tuomioistuimelle tai viranomaiselle, ja tällainen arvio tulee suorittaa kulloinkin voimassaolevan lainsäädännön perusteella. Arvioinnin kohteena olevalle oikeussubjektille tulee myös taata asianmukaiset muutoksenhakukeinot.  Lainvalmistelusta vastaavan ministeriön ja sen työtä johtavan ministerin julkisesti suorittama yksittäisten sopimusten lainmukaisuuden ennakollinen arviointi on ennenkuulumatonta, ja voi pahimmassa tapauksessa aiheuttaa mittavia taloudellisia vahinkoja arvioinnin kohteena olevien sopimusten osapuolille.

Kantelija kiinnittää oikeuskanslerin huomiota myös siihen, että STM ja ministerit ovat julkisilla lausunnoillaan pyrkineet synnyttämään vaikutelman, että ainakin osaa voimassa olevista kuntien ja kuntayhtymien solmimista sosiaali- ja terveydenhuollon ulkoistussopimuksista tulisi pitää jo tällä hetkellä voimassa olevan lainsäädännön nojalla perustuslain vastaisina. HE-luonnoksessa on tältä osin todettu, että eräät kunnat ovat tehneet sellaisia ostopalvelusopimuksia, joiden perusteella ne eivät pysty varmistamaan perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla yhdenvertaisia ja riittäviä sosiaali- ja terveyspalveluja kaikissa tilanteissa, eivätkä tosiasiassa päätä järjestämisvastuuseen kuuluvista asioista tai ohjaa järjestämisvastuunsa perusteella palvelutuotantoa. Tällaisia sopimuksia ovat HE-luonnoksen mukaan muun muassa kokonaisulkoistukset, joissa kunnalle ei ole jäänyt omaa tuotantoa juuri lainkaan ja joissa kuntaan on jäänyt vain muutamia viranhaltijoita tekemään viranhaltijapäätöksiä ja huolehtimaan muista julkista valtaa sisältävistä tehtävistä.[12]

Kantelija korostaa, että HE-luonnoksessa esitetty arvio kuntien solmimien ulkoistussopimusten suhteesta perustuslain 19 §:n 3 momenttiin ei perustu toimivaltaisten tuomioistuinten ratkaisukäytäntöön, vaan mitä ilmeisimmin lähinnä STM:n ja ministerin tulkintoihin perustuslakivaliokunnan viime vaalikaudella antamista lausunnoista koskien pääministeri Juha Sipilän hallituksen tuolloin esittämää sote-uudistusta. Kyseisten perustuslakivaliokunnan lausuntojen soveltuvuus voimassa olevien ulkoistussopimusten oikeudelliseen arviointiin on kuitenkin hyvin kyseenalaista, koska arvioinnin kannalta merkityksellinen valtiosääntö-oikeudellinen kysymyksenasettelu poikkeaa olennaisesti siitä kontekstista, jossa ko. perustuslakivaliokunnan lausunnot on viime vaalikaudella annettu. Tämä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön soveltuvuutta koskeva huomio on tuotu esiin myös HE-luonnoksessa.[13]

STM:n ja ministerin esittämistä arvioista poiketen Kantelija katsoo voimassa olevien ulkoistussopimusten olevan perustuslain ja muun kyseisten sopimusten arviointiin sovellettavan lainsäädännön mukaisia. Sopimusten perustuslainmukaisuuden puolesta puhuu jo se, että palvelutuotannon ulkoistamista on käsitelty ja päätökset ulkoistamisesta on tehty kuntien ja kuntayhtymien toimivaltaisissa elimissä virkavastuulla. Kantelijan tiedossa ei ole, että yksikään toimivaltainen viranomainen tai tuomioistuin olisi arvioinut kyseisten päätösten tai niiden nojalla solmittujen sopimusten olevan perustuslain vastaisia. Ulkoistettu palvelutuotanto tapahtuu sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valviran sekä aluehallintovirastojen valvonnan alaisuudessa, joilla on toimivalta puuttua mahdollisiin palvelutuotannossa esiintyviin epäkohtiin tällaisia havaitessaan.

On myös syytä korostaa, että esimerkiksi Kantelijan Pihlajalinnan kanssa tekemä ulkoistussopimus on solmittu jo 12.12.2014, toisin sanoen paljon ennen kuin perustuslakivaliokunta antoi ensimmäisen lausuntonsa Juha Sipilän hallituksen esittämästä sote-uudistuksesta. Näin ollen on hyvin vaikea löytää perusteluja näkemykselle, jonka mukaan esimerkiksi kyseisen sopimuksen osapuolten olisi sopimuksen solmimishetkellä tullut tiedostaa sopimuksen olevan joiltain osin perustuslain ja/tai sitä koskevan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön vastainen. Selvyyden vuoksi todettakoon, ettei Kantelijan käsityksen mukaan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännöstä ole ylipäätään mahdollista tehdä tällaista johtopäätöstä.

Kuten jo edellä on todettu, STM ei myöskään ole sote-lainsäädännön valmisteluprosessin yhteydessä arvioinut asianmukaisesti mitätöitäväksi ehdotettujen ulkoistussopimusten tosiasiallisia vaikutuksia perustuslain 19 §:n 3 momentin turvaaman perusoikeuden toteutumiseen ja/tai sopimusosapuolina olevien julkisyhteisöjen edellytyksiin huolehtia lakisääteisestä palveluiden järjestämisvastuustaan. Kantelijan käsityksen mukaan toteutetut sosiaali- ja terveydenhuollon ulkoistusjärjestelyt ovat tosiasiallisesti pikemminkin parantaneet perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisen perusoikeuden toteutumista kuin vaarantaneet sen.

Kantelijan käsityksen mukaan HE-luonnoksessa esitetyt arviot voimassa olevien ulkoistussopimusten perustuslainvastaisuudesta eivät ulkoistusten tosiasiallisten vaikutusten ohella ota lainkaan huomioon kyseisiä ulkoistuksia sääntelevien sopimusten tosiasiallista sisältöä. Tarkastelemalla yksityiskohtaisesti kuntien ja kuntayhtymien solmimien ulkoistussopimusten sisältöä havaitaan, että niiden sisältämät sopimusehdot turvaavat tosiasiallisesti sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuussa olevien julkisyhteisöjen edellytykset huolehtia palveluiden riittävästä saatavuudesta perustuslain 19 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla sekä tavanomaisissa olosuhteissa että mahdollisissa palvelutuotannon häiriötilanteissa. Sopimuksilla ei myöskään ole siirretty yksityisille palveluntuottajille merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä perustuslain 124 §:n vastaisella tavalla. HE-luonnoksen sisältämä luonnehdinta kyseisten sopimusten perustuslainvastaisuudesta on tältä osin perusteeton ja seurausta asian riittämättömästä selvittämisestä lainvalmisteluprosessin yhteydesä.

Kantelija huomattaa myös, että sote-voimaanpanolain 28 §:ssä ehdotetun sopimusten taannehtivan mitätöinnin valtiosääntöoikeudellinen hyväksyttävyys on ylipäätään kyseenalaista johtuen kyseisen sääntelyn suhteesta perustuslain 15 §:n turvaamaan omaisuuden suojaan. Tältä osin Kantelija kiinnittää oikeuskanslerin huomiota esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden STM:lle antamaan lausuntoon koskien ehdotettua sote-lainsäädäntöä, jossa korkein hallinto-oikeus on todennut muun ohella seuraavaa (alleviivaus tässä):

”Mikäli sopimusten katsottaisiin voivan siirtyä ilman sopimuskumppanin suostumusta ja mikäli mitättömyysseuraamus koskisi tällaisia siirtyviä sopimuksia, sääntely saattaa muodostua ongelmalliseksi myös perustuslain kannalta. Huomattakoon tässä yhteydessä myös, että kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta rajoittamisesta sosiaali- ja terveydenhuollossa annetulla lailla, jossa niin ikään säädettiin mitättömyysseuraamuksesta, ei ollut taannehtivia vaikutuksia (HE 97/2016 vp). Myös valinnanvapauslakiehdotusta koskeneessa lausunnossaan perustuslakivaliokunta kiinnitti erityistä huomiota siihen, että sääntely, jossa maakunnalla olisi ollut mahdollisuus muuttaa yksipuolisesti palveluntuottajan kanssa tehtyä sopimusta, ei ollut luonteeltaan taannehtivaa (PeVL 15/2018 vp). Nyt kyse olisi kuitenkin taannehtivasta sääntelystä.”[14]

Yhteenvetona edellä esitetystä Kantelija toteaa, että STM sekä ministeri ovat julkisuudessa esittämillään eräiden voimassa olevien ulkoistussopimusten lainvastaisuutta koskevilla väitteillä vakavalla tavalla vaarantaneet kyseisten sopimusten osapuolten oikeusturvan. STM:n ja ministerin esittämät väitteet eivät perustu toimivaltaisten tuomioistuinten kyseisistä sopimuksista esittämiin oikeudellisiin arvioihin, minkä lisäksi ne jättävät täysin huomioimatta kyseisten sopimusten keskeisen sisällön ja tosiasialliset vaikutukset sopimusten osapuolina olevien julkisyhteisöjen edellytyksiin huolehtia järjestämisvastuullaan olevien palveluiden tuotannosta perustuslain edellyttämällä tavalla. Kantelijan käsityksen mukaan oikeusvaltiossa ei voida pitää asianmukaisena sitä, että lainvalmistelusta vastaava ministeriö ja sen työtä johtava ministeri esittävät julkisuudessa oikeudellisesti perusteettomia yksittäisiin oikeushenkilöihin kohdistuvia väitteitä, jotka ovat omiaan aiheuttamaan vahinkoa väitteiden kohteena oleville oikeushenkilöille.

3. Lopuksi

Edellä esitetyn perusteella Kantelija pyytää kunnioittavasti, että oikeuskansleri tutkisi STM:n ja valtioneuvoston menettelyn lainmukaisuuden sote-uudistuksen lainvalmisteluprosessin aikana ja ryhtyisi asiassa saadun selvityksen johdosta aiheellisiksi katsomiinsa toimenpiteisiin. Kantelija korostaa, ettei sote-lainsäädännön valmistelussa tule edetä eikä lainsäädäntöä koskevaa hallituksen esitystä antaa eduskunnalle ennen kuin STM on selvittänyt objektiivisesti ja seikkaperäisesti sote-voimaanpanolain 28 §:llä taannehtivasti mitätöitäväksi ehdotettujen ulkoistussopimusten tosiasialliset vaikutukset julkisyhteisöjen edellytyksiin huolehtia sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuusta perustuslain 19 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla. STM:n velvollisuutta asian huolelliseen selvittämiseen korostaa se, että ehdotettu sääntely merkitsisi poikkeuksellista puuttumista sopimusosapuolten perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden suojaan. Osana asian selvittämistä STM:n on kuultava myös mitätöitäväksi arvioitujen sopimusten osapuolia.

 

   13.10.2020

   PARKANON KAUPUNKI                            ÄHTÄRIN KAUPUNKI

    Jari Heiniluoma                                           Jarmo Pienimäki

    Kaupunginjohtaja                                        Kaupunginjohtaja

 

[1] HE-luonnos, s. 705.

[2] HE-luonnos, s. 324.

[3] HE-luonnos, s. 930.

[4] PeVL 41/2010 vp, s. 4.

[5] HE-luonnos, s. 319.

[6] Mäenpää: Hallinto-oikeus (2013), s. 324.

[7] HE 72/2002 vp.

[8] Oikeusministeriön muistio 37/49/2015, s. 1–2.

[9] PeVL 30/2020 vp, s. 9.

[10] Turun Sanomien artikkeli, 16.8.2020 (https://www.ts.fi/uutiset/kotimaa/5036492/Ministeri+Kiuru+Soteulkoistukset+jaihin++Ei+syyta+tehda+toimia+jotka+sisaltavat+riskin+etta+ne+olisivat+tulevan+lain+vastaisia).

[11] Iltalehden artikkeli 6.8.2020 (https://www.iltalehti.fi/politiikka/a/d13fcd6d-c674-408d-a936-a15ef052d3d9).

[12] HE-luonnos, s. 876.

[13] HE-luonnos, s. 875.

[14] Korkeimman hallinto-oikeuden lausunto asiassa VN/8871/2019 (25.9.2020), s. 17.